A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 65, que amplia a autonomia do Banco Central (BC), aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado, traz de volta uma antiga tese neoliberal. Ela amplia a Lei Complementar nº 179, de 24 de fevereiro de 2021, concedendo ao BC também autonomia administrativa, contábil, orçamentária, financeira, operacional e patrimonial, “com ausência de vinculação a ministério ou a qualquer órgão ou sistema da administração pública e de tutela ou subordinação hierárquica”.
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O mérito da proposta é o reforço do conceito da política monetária centrada no controle férreo da inflação pela taxa de juros, segundo metas definidas arbitrariamente. A PEC, defendida pela diretoria do BC, liderada pelo presidente Gabriel Galípolo, sob o argumento de que a instituição está nos limites dos recursos para cumprir sua missão de fiscalizar e regular o sistema financeiro, consolidaria o órgão como uma espécie de quarto poder. Os bancos privados, setor que o BC tem a obrigação de fiscalizar, representados pela Associação Brasileira de Bancos (ABBC) e pela Federação Brasileira de Bancos (Febraban), também se manifestaram a favor.
Após críticas de que a PEC poderia levar o BC a privatizar o Pix, o relator Plínio Valério (PSDB-MA) decidiu adotar um dispositivo para incluir o mecanismo gratuito de pagamentos instantâneos criado pelo BC na Constituição. O artigo 8º da proposta afirma que, em relação ao Pix, ficam “vedadas suas concessões, permissões, cessões de uso, alienação ou, por qualquer título, transferência a outro ente, público ou privado”.
Mas rejeitou as últimas emendas apresentadas na CCJ, incluindo a do então líder do governo no Senado, Jaques Wagner (PT-BA), pedindo que o orçamento do BC fosse previamente aprovado pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), órgão superior do Sistema Financeiro Nacional responsável por ditar as diretrizes e formular as políticas de moeda e crédito, composto pelos ministros da Fazenda (o presidente) e do Planejamento e Orçamento e pelo presidente do BC. O estabelecimento da meta de inflação é de sua responsabilidade, decisão que não é pública e depende dos cânones da política monetária neoliberal.
No texto aprovado na CCJ, o CMN tem a função de “apreciação prévia” do orçamento do BC, que será deliberado por comissão do Senado, apenas para as despesas relativas a pessoal, encargos sociais, além de custeio ou investimento administrativos. Jaques Wagner comentou a preocupação do ministro da Fazenda, Dario Durigan, com possível aumento dos gastos do Tesouro. “Por exemplo, com a queda que houve do dólar, do ponto de vista que você realiza um prejuízo, você teria que aportar (pelo Tesouro)”. Ficou combinado que o relator Plínio Valério e o ministro Durigan negociariam mudanças no texto antes da votação no plenário do Senado.
De acordo com a proposta, o BC retém, no seu orçamento, receita própria criada pela senhoriagem — a renda obtida pelo seu monopólio de emissão de moeda, transferida para o Tesouro Nacional — para custear suas despesas, substituindo o atual modelo de orçamento definido pela Lei Orçamentária Anual (LOA).
A senhoriagem em debate
A senhoriagem é calculada pela diferença entre o valor de face do dinheiro criado e o seu custo de produção. O custo para imprimir uma cédula de R$ 100, por exemplo, é de centavos. A diferença é a senhoriagem. A base monetária (dinheiro em circulação na economia) é registrada como passivo. Contudo, como essas cédulas e moedas nunca são resgatadas pelo portador em troca de um ativo de igual valor, essa “dívida” gera um ganho, a senhoriagem.
Um grupo de economistas — entre eles, Luiz Carlos Bresser-Pereira, Luiz Gonzaga Belluzzo, Paulo Nogueira Batista Jr. e Leda Paulani — publicou um manifesto contra a PEC, afirmando que ela facilita a cooptação do BC pelo setor financeiro. “A PEC cria independência seletiva: afasta o BC do controle democrático do Estado (Congresso, Tribunal de Contas da União — TCU, Executivo), mas o mantém estruturalmente poroso às influências do mercado financeiro. Perdem-se os freios dos poderes constituídos e os canais de acesso do setor privado continuam abertos”, diz o manifesto.
Afirma também que a PEC fragiliza a fiscalização, o controle social e a responsabilização do BC, além de aumentar a dívida pública e criar um modelo único no mundo que reúne autonomia financeira e operacional. “O BC passaria a se beneficiar institucionalmente de condições macroeconômicas que deveria administrar em nome do interesse público, e não de seu próprio orçamento. E como a senhoriagem depende dos juros, o BC passaria a ter conflito de incentivos em relação à manutenção de juros elevados”, diz o texto.
Em artigo publicado no site Jota, intitulado Senhoriagem não é lucro: os riscos da PEC 65 para o Banco Central do Brasil, Camila Villard Duran — professora associada de direito da ESSCA School of Management e membro do grupo Mulheres na Regulação — e Edna Velho — servidora de carreira do BC, cedida ao Sindicato Nacional dos Funcionários do BC, no qual é diretora de Relações Externas — afirmam que, ao tratar o BC como uma entidade empresarial, a PEC “distorce sua natureza jurídico-política e compromete a transparência sobre o uso de uma das prerrogativas mais essenciais do Estado — o poder soberano de emitir moeda”.
Elas afirmam também que, com base nas demonstrações financeiras do BC, é possível estimar a senhoriagem em 2024. “Somando o meio circulante e os depósitos compulsórios à vista, chega-se a R$ 396,4 bilhões da base monetária não remunerada. O BC adquire títulos públicos e reservas internacionais — ativos em seu balanço que, em 2024, renderam respectivamente 10,41% e 28,05%. Considerando uma taxa média de 10,4% sobre instrumentos em moeda local (de forma a isolar a variação cambial e levando em conta que há regras específicas no direito brasileiro quanto à formação da reserva de resultado para operações cambiais), o rendimento anual equivale a aproximadamente R$ 40 bilhões — o fluxo de senhoriagem”, explicam.
O BC é apenas o agente operacional da soberania fiscal e monetária, convertendo o poder de emitir moeda em receita pública, prosseguem. “Seu balanço não é o de uma empresa: suas ‘dívidas’ — o papel-moeda em circulação e as reservas bancárias — são irresgatáveis, e a solvência do BC decorre da capacidade do Estado de tributar e emitir títulos”, argumentam. De acordo com elas, a PEC sustenta que o BC, enquanto empresa estatal, de natureza jurídica privada, se financiará com suas próprias receitas de senhoriagem, como fazem “os mais importantes bancos centrais do mundo”. “Mas o argumento repousa sobre um equívoco técnico e em uma estrutura de incentivos perigosa.”
Elas relatam que um estudo publicado pelo Banco da Inglaterra sobre as finanças de 70 bancos centrais observa que as receitas de senhoriagem não estão explicitamente identificáveis em suas demonstrações financeiras. “Elas estão diluídas no resultado global, na diferença entre ativos remunerados e passivos não remunerados. Ou seja, a senhoriagem é um fenômeno econômico, não uma rubrica contábil.”
Segundo as autoras, transformar o BC em entidade de natureza privada para gerir esse suposto lucro implicaria uma ficção contábil: criaria a ilusão de fonte própria de financiamento, quando, na verdade, todo ganho de senhoriagem é receita pública da União e, portanto, deve estar sujeito a controle orçamentário e parlamentar. “Inclusive, o próprio Banco da Inglaterra, após deduzir os custos de emissão do papel-moeda, transfere ao Tesouro britânico o lucro resultante da diferença entre esses custos e o rendimento dos ativos em que aplica esses recursos — ou seja, a senhoriagem em sentido estrito.”
O BC não é uma firma e não busca maximizar retornos, mas preservar a estabilidade da moeda e do sistema financeiro. A senhoriagem é uma consequência desse papel, não um objetivo per se, afirmam. “Se o BC pudesse reter a senhoriagem como receita própria, entraria em conflito com seu mandato de estabilidade de preços. Em contextos de alta inflação, a emissão de moeda e a senhoriagem aumentam, ampliando os recursos da própria instituição. Ao atrelar suas receitas à criação de moeda, a PEC introduz um incentivo perverso que distorce a função essencial do BC.”
A mudança legislativa também abriria espaço para menor transparência: sob o regime empresarial, o BC poderia reter parte de seus resultados, misturando lucros contábeis e recursos fiscais — uma zona cinzenta perigosa para sua governança, que fragiliza o controle democrático sobre o que é, em última instância, a moeda pública. “Em países que seguem boas práticas, bancos centrais são autoridades monetárias, de natureza pública, não empresas estatais”, destacam.
Segundo elas, “converter a senhoriagem em fonte autônoma de financiamento seria como permitir que o Exército vendesse parte de sua monopolização da força para custear o quartel”. “Assim como a defesa nacional, a emissão monetária é uma função de soberania, e sua exploração financeira corroeria o princípio de que o poder público deve servir à sociedade — não a si mesmo.”
As origens da autonomia
A ideia da autonomia dos bancos centrais decorre do conceito de livre circulação de capitais na era do imperialismo. O livro clássico Central Banks (Bancos centrais), escrito por Sir Cecil Hermann Kisch e Winifred Adeline Elkin e publicado em 1928, menciona a Conferência de Bruxelas — uma cúpula econômica convocada pela Liga das Nações, realizada de 25 de setembro a 8 de outubro de 1920, na Bélgica, reunindo 86 delegados de 39 países para debater estratégias de estabilização global e mitigar a severa crise financeira pós-Primeira Guerra Mundial — como marco do reconhecimento internacional da interferência “nociva” dos governos nas decisões desses órgãos.
O livro explica que o banco central como instituição não surgiu com esse nome e suas atuais atribuições. Resultou, na prática, da evolução dos bancos de emissão, notadamente do Banco da Inglaterra, que tinham, entre suas funções, emitir bilhetes representativos de depósitos em ouro ou prata.
No final do século 19 e início do século 20, a principal finalidade dos bancos de emissão concentrou-se na efetiva manutenção do padrão-ouro, a ideia dominante, na época, de estabilidade da moeda. No decurso da Primeira Guerra Mundial, a conversibilidade da moeda-papel em ouro foi suspensa. Terminado o conflito, houve tentativas de restabelecer o padrão-ouro, que não foram adiante.
Na Conferência de Londres, em 1933, convocada pela Liga das Nações e que reuniu representantes de 66 nações com o objetivo de combater a Grande Depressão, houve mais uma tentativa de salvar o padrão-ouro, mas a ideia foi derrotada pelos argumentos do presidente dos Estados Unidos, Franklin Delano Roosevelt.
Ele classificou a ideia como “velhos fetiches” e anunciou que seu país estava “em busca de uma espécie de dólar com poder aquisitivo que daqui a uma geração será igual ao valor do dólar que esperamos atingir”, princípio que seria adotado por Richard Nixon em 15 de agosto de 1971, encerrando o sistema de Bretton Woods e pondo fim definitivo ao padrão-ouro.
A autonomia no Brasil
No Brasil, a ideia de criação do BC surgiu logo após o golpe militar de 1964. O ministro da Fazenda, Octávio Gouveia de Bulhões, um economista “ortodoxo”, lançou a proposta de criação do BC com autonomia, substituindo a Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), instituída por Getúlio Vargas em 2 de fevereiro de 1945.
Roberto Campos, outro “czar” da ortodoxia que assumiu o Ministério do Planejamento, cita em sua autobiografia A lanterna na popa que o ideal de Gouveia de Bulhões teve vida curta: quando assumiu a Presidência da República no lugar de Castello Branco, o general Costa e Silva disse ao novo ministro da Fazenda, Delfim Netto, que os mandatos fixos do BC não seriam respeitados. Roberto Campos teria contestado o ditador: “O BC é o guardião da moeda.” Costa e Silva respondeu: “O guardião da moeda sou eu.”
A ideia de “guardião da moeda” voltou com força quando o país começou a ser castigado pela hiperinflação decorrente do “milagre econômico” da ditadura militar, a base do endividamento externo que cavou o abismo no qual o país se meteu, impulsionada pelo projeto neoliberal imposto por Margaret Thatcher na Inglaterra e Ronald Reagan nos Estados Unidos. Ali começou a pregação fundamentalista de que as “forças de mercado” substituiriam com sucesso a “vontade dos governos”.
A justificativa para isso era a suposição arbitrária de que os defeitos dos governos seriam mais perversos à sociedade do que as falhas do mercado, a fórmula mágica “menos Estado e mais mercado”. Surgia também o predomínio de uma “nova direita”, com enorme capacidade de expandir ideologicamente sua visão de mundo, mais tarde encampada pela extrema direita.
O resultado se manifestou em crises políticas graves, com permanente instabilidade democrática e saque das riquezas locais, entre elas o dinheiro público líquido, tendência que se acentuou desde o “choque de juros” de Paul Volcker, presidente do Federal Reserve (Fed) dos Estados Unidos no governo Reagan. A hipertrofia financeira levou o mundo capitalista a crescimentos vegetativos ou à estagnação, com elevado grau de parasitismo da economia real que castiga de modo feroz principalmente os países que adotaram as políticas neoliberais.
Nos anos 1990, o presidente do Fed, Alan Greenspan, tornou-se um dos homens mais poderosos dos Estados Unidos, muitas vezes tomando decisões que confrontavam a política da Secretaria do Tesouro. Suas decisões, na verdade, impactavam o mundo capitalista; as medidas monetárias no Brasil, por exemplo, eram tomadas não por atitudes do governo, mas pela política do Fed.
Essa visão foi assumida já no governo do presidente Fernando Collor de Mello. Em janeiro de 1991, foram criados os Bônus do Banco Central (BBCs) para contornar a perda de credibilidade dos títulos do Tesouro Nacional e enxugar a liquidez no mercado financeiro. Após o bloqueio de ativos do Plano Collor I, o Tesouro teve dificuldades para emitir novas Letras do Tesouro Nacional (LTNs). Por isso, o BC passou a emitir os BBCs, uma decisão festejada pelo sistema financeiro como “independência da autoridade monetária”, sua autonomia diante do Tesouro Nacional.
O arcabouço do Plano Real, criado em 1994, encampou totalmente essa visão de mundo, a ideia de que o Brasil precisava fazer o “dever de casa” para se integrar à globalização neoliberal, na verdade, a globalização do capital monopolista. A “estabilidade monetária” era o seu pressuposto, conceito repetido diariamente na mídia pelos “guardiões da moeda” com a fórmula invariável de que os “fundamentos da economia brasileira” precisavam ser sólidos, o momento certo para a autonomia do BC.
Antes de deixar o Ministério da Fazenda para oficializar a candidatura a presidente da República, Fernando Henrique Cardoso (FHC) comandou o lançamento do Plano Real com grande estardalhaço midiático. A exposição de motivos apresentada por ele ao presidente Itamar Franco dizia que “apenas instituições monetárias protegidas de pressões serão capazes de permitir a recuperação da confiança perdida na moeda”. Pedro Malan, então presidente do BC, disse que a oportunidade estava no debate da regulamentação do artigo 192 da Constituição para uma ampla “reforma” do sistema financeiro nacional.
O arcabouço do Plano Real, ancorado numa brutal elevação da taxa de juro oficial para derrubar a hiperinflação, logo se transformou em um trator neoliberal que não poupava ninguém. Nem o presidente Itamar Franco, que ousou opinar sobre algumas medidas anunciadas pela equipe econômica. A mídia o atacou violentamente quando ele disse que o Congresso Nacional deveria regulamentar o artigo 192 da Constituição, que determinava o limite de 12% ao ano para os juros.
O presidente, no entanto, já era uma voz isolada. A deputada federal Jandira Feghali (PCdoB-RJ) apresentou requerimento de urgência para discussão e votação da Lei Complementar, que passara pelo Senado, regulamentando o parágrafo 3º do artigo 192 da Constituição sobre o teto de juros, que, mesmo atingindo mais de trezentas assinaturas, não foi adiante. Logo se veria o resultado: no primeiro dia útil do Plano Real, a taxa de juros disparou, chegando a 12%. Um ano depois, estava em 60%.
Quando foi senador, Itamar apresentou um Projeto de Lei proibindo o BC de ter como diretores pessoas que tivessem trabalhado em instituições financeiras privadas nos quatro anos anteriores e interditava aos seus ex-diretores o exercício de funções remuneradas no mercado de capitais nos dois anos seguintes à exoneração. “O ir e vir de administradores financeiros entre as entidades governamentais e as empresas privadas é eticamente indefensável. Mesmo nos Estados Unidos, com todo o seu liberalismo, isso não acontece”, explicou.
Itamar também questionou o conceito de autonomia. “Quando se fala em independência do BC, sempre me pergunto do que se trata. De quem deve ser independente? Do Poder Executivo ou do sistema privado? A quem deve prestar contas? A si mesmo? Aos banqueiros privados? Posso até entender que a autoridade monetária queira autonomia diante do Poder Executivo, que pode pressioná-lo eventualmente para atender a necessidades prementes do Tesouro. Mas o BC terá que se submeter à vontade política da nação representada pelo Congresso Nacional.”
O Projeto de Lei de Itamar foi aprovado no Senado, mas parou na Câmara dos Deputados. Mas as suas perguntas logo seriam respondidas pela nova equipe econômica de FHC. À margem da “vontade política representada pelo Congresso Nacional”, ela criou o Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), coberto de ignomínia do berço à cova.
A pretexto de “sanear o sistema bancário”, de 1º de julho de 1994 — data da implantação do Plano Real — a 3 de novembro de 1995, quando o Proer foi instituído por uma Medida Provisória, o BC fez 22 intervenções no sistema bancário. Em 17 de novembro de 1995, outra Medida Provisória deu ao BC a obrigação e o poder de escolher os bancos que teriam solidez. O governo liberou mais de US$ 20 bilhões, salvando bancos mal administrados e com operações obscuras em carteira, criando a categoria de banqueiros super-ricos e “quebrados”.
Renato Rabelo, então vice-presidente do Partido Comunista do Brasil (PCdoB), definiu o plano de “estabilização da inflação” de FHC como “esboço prático” de um projeto global. “Significa que esse novo governo das elites não será diferente dos precedentes. Se isso acontecer, a crise irá se agravar.” A tentativa de juntar duas correntes dos setores dominantes — o “liberalismo” e a “social-democracia” — era um jogo de palavras, demagogia para salvar as aparências e tinha o mesmo efeito “de apresentar um círculo como se fosse um quadrado”.
Em 1996, o então deputado federal Antônio Kandir (PSDB-SP) conseguiu o número de assinaturas suficientes para uma PEC que incluía a autonomia do BC e a exclusão da Constituição do limite de 12% ao ano para as taxas de juros. A proposta não foi adiante, mas o arcabouço do Plano Real ganharia, em 1999, o reforço do tripé macroeconômico, conjunto de três diretrizes que orientam a política econômica: metas de inflação, câmbio flutuante e superávit primário. Em 2000, foi instituída a Lei de Responsabilidade Fiscal — chamada pelo vice-presidente do primeiro governo de Luiz Inácio Lula da Silva, José Alencar, de Lei da Irresponsabilidade Fiscal —, considerada a vaca sagrada da “estabilidade monetária”.
Em 1999, o então senador José Serra (PSDB-SP) apresentou outra PEC sobre a “reforma” do artigo 192 da Constituição, com o mesmo teor das propostas anteriores. A pressão pela autonomia do BC havia atingido um grau elevadíssimo, espécie de garantia diante de “ameaças” à “estabilidade monetária” com a possível vitória de Lula em 2002. Em 15 de outubro de 2002, FHC reuniu líderes do governo no Palácio da Alvorada para tentar aprovar a mudança do artigo 192.
Lula assumiu a Presidência da República sob essa intensa pressão. Em 2003, foi aprovada a PEC que alterou o artigo 192, permitindo que a regulamentação do sistema financeiro fosse feita por leis complementares e revogando dispositivos originais da Constituição, incluindo a regra dos juros a 12% ao ano.
A PEC criou o ambiente jurídico propício para a autonomia operacional do BC. O Partido Democrático Trabalhista (PDT) votou contra a PEC. O PCdoB e o Partido Socialista Brasileiro (PSB) votaram a favor, mas apresentaram declaração de voto em separado contra a autonomia do BC. No PT, 35 parlamentares também apresentaram uma declaração de voto com o mesmo teor.
O então vice-líder do governo na Câmara dos Deputados, Beto Albuquerque (PSB-RS), declarou: “Pensar em autonomia do BC sem definir a composição de sua diretoria ou do Conselho Monetário Nacional pode ser uma falácia. Não se pode esquecer que, sem regulamentação por lei, o BC permitiu que 44% do sistema financeiro parasse nas mãos do capital estrangeiro durante o governo FHC.”
A pressão do sistema financeiro chegou ao extremo em uma reunião de banqueiros e representantes monetários de governos de países ricos em 11 de janeiro de 2004, o encontro bimestral do Bank for International Settlements, o banco central dos bancos centrais, quando o então presidente do BC, Henrique Meirelles, foi questionado sobre as reais chances de implementação da autonomia do órgão.
O então ministro-chefe da Casa Civil, José Dirceu, havia dito que o projeto de autonomia do BC estava fora da agenda do governo. O líder do PT, deputado Nelson Pellegrino (BA), descartou qualquer possibilidade de retomada do assunto naquela legislatura. O vice-líder, Paulo Henrique Santiago (PE), declarou que não havia “qualquer risco de a autonomia do BC ser aprovada no governo Lula”. “Seria o mesmo que ter a chave do Palácio (do Planalto), mas só poder andar pelas imediações do prédio”, afirmou.
Dércio Garcia Munhoz, professor da Universidade de Brasília (UnB), escreveu no Jornal do Brasil: “O que pode parecer apenas um ideário liberal, significa muito mais. Pois o neoliberalismo presente nos últimos quinze anos busca desmontar, dois séculos depois, as bases do modelo de Montesquieu. Retirar do poder de regulação de governos eleitos — criando-se um quarto poder independente — setores da administração que tratam de questões do mais alto interesse da população é ato de deliberada fragmentação da estrutura governamental, o que favorece os mais fortes.”
Segundo ele, “o BC é intrinsecamente um órgão público, que regula atividades-meio essenciais ao processo produtivo”. “E suas decisões se refletem diretamente na apropriação de renda gerada por diferentes agentes — semelhantemente ao que decorre da política fiscal. Razões mais que suficientes não apenas para que tenha preservada a sua condição de órgão da administração, mas também para que a sua gestão, dentro das regras consagradas, seja integralmente desempenhada por profissionais selecionados nos quadros de especialistas concursados de diferentes áreas do governo central.”
Também no Jornal do Brasil, em 2005, o economista Paulo Nogueira Batista Jr. escreveu que a discussão sobre a autonomia do BC era “bizantina”. Já havia uma autonomia descabida, mesmo sem a sua oficialização, destacou. “Noticia-se que o presidente da República teria ficado ‘surpreso’ e ‘decepcionado’ com mais esse aumento de juros. Não é a primeira vez. Em relação ao poderoso BC, o presidente Lula é uma espécie de rainha da Inglaterra”, escreveu.
Outro colunista do Jornal do Brasil, o jornalista Alberto Dines, disse: “Quando o tal Senhor Mercado ou seus súditos mandam dizer que a autonomia do BC é tão importante quanto os fundamentos econômicos, persuadem-se de uma balela e tentam consagrá-la como verdadeira.”
O também colunista do Jornal do Brasil Mauro Santayana resumiu a ópera: “No momento em que essa autonomia for obtida, se o governo Lula se arriscar a tanto, a caixa-preta do BC estará selada para sempre. Jamais o Brasil conhecerá, em suas devidas dimensões, o que tem sido o conluio das autoridades econômicas com os grandes bancos nacionais e estrangeiros.”
